摘要:本文围绕公路绿化物和护路林,依据《中华人民共和国公路法》、《中华人民共和国森林法》和《公路安全保护条例》等法律法规的相关规定,阐述公路绿化物和护路林的定义、作用、性质、更新砍伐的许可主体等方面的管理保护工作。
新中国成立以来,党和政府历来十分重视对公路绿化物和护路林的管理、保护工作。目前,在法律、行政法规层面和行业标准中均对公路绿化物和护路林的管理、保护工作做出规定。不仅在森林法、公路法等法律中有对护路林的更新采伐的明文规定,在《公路安全保护条例》和国家行业标准《公路养护技术规范》(JTG H10-2009)中对公路绿化物和护路林的保护规定更加细化。
一、何谓公路绿化物和护路林
从法律层面分析,公路绿化物和护路林作为一种公路法律术语,可以作这样表述:公路绿化物、护路林是指由公路管理机构或者公路养护作业单位在公路立交区、中央分隔带、公路边坡、公路防护带等公路、公路用地范围内种植管理的乔木、灌木、花草及园林,林木权属属于公路管理机构,用于公路绿化的公路附属设施。
二、公路绿化物和护路林的作用
根据《公路工程技术标准》的要求,对公路用地、边坡、分隔带及沿线空地等一切可绿化的公路用地实施绿化,逐步形成安全、舒适、优美的交通环境。种植公路绿化物是公路建设的组成部分,可以起到稳固路基、保护路面、美化路容、减少噪音、引导汽车行驶的作用,同时也是防风、防沙、防雪、防水害的重要措施之一。对于公路交通而言,公路绿化物特别是护路林的作用已经超越了其本身的自然功能。
三、保障公路绿化物和护路林的完好、安全
《公路安全保护条例》第一条就明确指出:为了加强公路保护,保障公路完好、安全和畅通,根据《公路法》,制定本条例,条文中的“保障公路完好、安全”同样包括公路绿化物和护路林完好、安全,公路绿化物和护路林完好,主要是指路绿化物和护路林物理状态的完好,即路绿化物和护路林应当符合有关技术规范的要求,处于良好的技术状态;公路绿化物和护路林安全,主要是指公路绿化物和护路林本身的安全。公路绿化物和护路林属于国家财产,保障公路绿化物和护路林安全就是保障财产安全,任何单位和个人不得破坏、损坏、任意砍伐公路绿化物、护路林,禁止从事利用公路绿化物、护路林悬挂物品,或者可能危及公路安全的行为。
四、公路绿化物和护路林是公路附属设施
根据《公路法》第五十二条第二款规定,公路附属设施是指为保护、养护公路和保障公路安全畅通所设置的公路防护、排水、养护、管理、服务、交通安全、渡运、监控、通信、收费等设施、设备以及专用建筑物、构筑物等,公路附属设施是公路的组成部分,对保障行车安全和交通畅通具有重要意义。长期以来,公路绿化物和护路林本身一直作为公路附属设施的一部分而存在着,属于公路路产的组成部分。因此,《公路安全保护条例》第二十六条规定, 禁止破坏公路、公路用地范围内的绿化物。需要更新采伐护路林的,应当向公路管理机构提出申请,经批准方可更新采伐,并及时补种;不能及时补种的,应当交纳补种所需费用,由公路管理机构代为补种。
五、公路绿化物和护路林具有法定地域范围
根据《公路法》第三十四条、第四十一条、第四十二条和《公路安全保护条例》第二十六条的规定,公路绿化物和护路林仅限于在公路立交区、中央分隔带、公路边坡、公路防护带等公路、公路用地范围内的花草树木及园林,这就是说,一般情况下,只要在公路、公路用地范围内,无论是人工营造的花草树木及园林,还是自然生长的花草树木,都属于公路绿化物和护路林。但是,同样是花草树木,如果这些花草树木没有生长在公路或者公路用地范围内,就不是公路绿化物和护路林,也不可能成为公路附属设施。
六、公路绿化物和护路林的林木权属属于公路管理机构
《森林法》第三十二条第三款规定:“铁路、公路的护路林和城镇林木的更新采伐,由有关主管部门依照有关规定审核发放采伐许可证”,上述规定中的“有关主管部门”,包括林业主管部门和公路主管部门。由于公路护路林的林木权属和经营管理存在不同情况,有的是由公路主管部门营造管护的,有的是由林业主管部门营造管护的,还有的是由集体经济组织单独营造或者与林业主管部门联合营造的。因此,公路护路林的更新采伐由哪个主管部门审核发放林木采伐许可证,应当根据林木权属和经营管理的不同情况及地方性法规、规章的规定来确定。
2004年5月18日,国家家林业局作出关于采伐公路护路林执行法律法规有关问题的复函(林策发﹝2004﹞85号)指出,根据《森林法实施条例》第三十一条的规定,林木采伐许可证由国务院林业主管部门规定式样,省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门印制。违反以上规定印制或者印制的林木采伐许可证,不具有法律效力,不得作为采伐林木的合法凭证;因公路改建需要采伐行道树,不属于公路护路林的更新采伐管理范围,应当由林业主管部门核发林木采伐许可证;依法制定的年森林采伐限额,包括公路护路林采伐限额。依法批准采伐公路护路林,应当严格执行采伐限额管理的有关规定。因此,公路绿化物、护路林的林木权属属于公路管理机构,当然也由公路管理机构或者公路养护作业单位种植、管理和保护。
2007年8月29日,国家林业局关于公路护路林采伐审批有关问题的复函(林策发〔 2007〕184 号)指出, 据《森林法》第三十二条第三款规定,对公路主管部门组织营造管护的公路用地上的林木,其更新采伐由公路主管部门依照有关规定审核发放采伐许可证;对非公路主管部门组织营造管护、林木权属不属于路政单位、不是公路用地上的护路林,其更新采伐由林业主管部门依照有关规定审核发放采伐许可证。
七、护路林更新砍伐的许可主体
对公路绿化物和护路林,只许做抚育和更新性质的修饰或者砍伐。《公路法》第四十二条规定,公路用地上的树木不得任意砍伐,确需更新砍伐的,应当经县级以上地方政府交通运输主管部门同意后,依照《森林法》的规定办理审批手续,并完成更新补种任务。《森林法》第三十二条第三款的规定,铁路、公路的护路林和城镇林木的更新采伐,由有关主管部门依照有关规定审核发放采伐许可证。
需要指出的是,根据国家林业局《关于采伐公路护路林执行法律法规有关问题的复函》(林策发〔2004〕85号)规定:(一)根据森林法实施条例第三十一条的规定,林木采伐许可证由国务院林业主管部门规定式样,省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门印制。违反以上规定制定或者印制的林木采伐许可证,不具有法律效力,不得作为采伐林木的合法凭证。(二)因公路改建需要采伐行道树,不属于公路护路林的更新采伐管理范围,应当由林业主管部门核发林木采伐许可证。据此,公路管理机构的管理权限仅限于护路林的更新砍伐,且需要使用林业部门印制的统一式样的采伐许可证。
2021年1月6日,海南省人民政府办公厅下发《关于分解下达全省“十四五”期间年森林采伐限额的通知》(琼府办〔2021〕1号),要求:“十四五”期间年森林采伐限额是每年采伐林地上胸径5厘米以上林木蓄积的最大限量,各市县政府及有关单位必须严格执行,不得突破。非林地上的农田防护林、防风固沙林、护路林、护岸护堤林和城镇林木的采伐不占限额,由相关主管部门按照有关规定管理。