海南省交通工程质量监督管理局
“以案释法”案例（三）
一、案例基本信息
案例类型：行政处罚案件
案例报送单位：海南省交通工程质量监督管理局
供稿：海南省交通工程质量监督管理局薛诒卷
审稿：海南省交通工程质量监督管理局阮琼琦
检索主题词：违反规定擅自开工建设、以案释法、普法案例、质量监督管理
二、案例正文
从XX工程项目单位未履行相关手续擅自开工案看海南交通工程质量监督管理政策
【案情简介】
2012年5月4日，海南省交通工程质量监督管理局(以下简称“省交通质监局”)执法人员对XX工程（水运工程）施工现场进行核查，发现该工程的项目单位在没有履行初步设计与施工图设计文件审批、招标文件备案、质量监督手续及开工备案等建设程序的情况下，擅自开工建设，涉嫌违反了国家法律法规。
【调查与处理】
省交通质监局经研究决定，于2012年5月16日依法对该项目单位下发了停工整顿通知，同时将有关情况上报省交通运输厅。2012年8月15日，XX工程（已完成约60%）仍处在施工图设计文件未经审查、质量监督手续未办理、开工备案未办理擅自施工的状况，涉嫌违反了《建设工程质量管理条例》（国务院第279号令）第十一条、第十三条，省交通质监局决定对该违法行为进行立案。
在取证过程中，省交通质监局执法人员依法制作了现场录像资料、现场笔录、询问笔录，提取了企业法人营业执照、建设工程委托监理合同、施工合同等书证。取证结束后召开了重大案件集体讨论会议，将结果上报省交通运输厅。
省交通运输厅发送了违法行为通知书，拟对项目单位作出五十万元处罚决定，送达时间为2012年9月5日12点50分，根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，当事人如有异议可在接到本通知之日起三日内向本机关提出陈述、申辩或举行听证，逾期则视为放弃以上权利。项目单位放弃以上权利。
之后省交通运输厅发送了行政处罚决定书，决定给予五十万元罚款的行政处罚，送达时间为2012年9月25日16点45分，罚款自收到本决定书之日起15日内缴至指定账户，到期不缴的依法每日按罚款数额的3%加处罚款，如不服本处罚决定，可以依法在60日内向海南省人民政府或者交通运输部申请行政复议，或者在三个月内依法向人民法院提起行政诉讼，但本决定不停止执行，法律另有规定除外。逾期不申请行政复议、不提起行政诉讼又不履行的，省交通运输厅将依法申请人民法院强制执行或者依照有关规定强制执行。项目单位最终缴款一百万元，其中罚款五十万元，逾期未缴滞纳金五十万元。
办理结案程序。
【法律分析】
1.项目单位（当事人）在施工图设计文件未经审查、质量监督手续未办理、开工备案未办理的情况下擅自组织各从业单位进行施工，属于违法行为，违反了《建设工程质量管理条例》第十一条和第十三条，应当根据条例做出相应处罚。本案中该项目单位投产愿望相对迫切，该工程属于省里的重点规划项目，由于项目单位对水运工程建设的相关法律法规缺乏正确了解，不按规定及时办理有关基本建设程序，利用我省迫切引资建设的特点，在项目推动上依赖领导意识强烈，存在侥幸心理，导致违法事实的发生。
2.《建设工程质量管理条例》第五十六条违反本条例规定，项目单位有下列行为之一的，责令改正，处20万元以上50万元以下的罚款：（一）迫使承包方以低于成本的价格竞标的；（二）任意压缩合理工期的；（三）明示或者暗示设计单位或者施工单位违反工程建设强制性标准，降低工程质量的；（四）施工图设计文件未经审查或者审查不合格，擅自施工的；（五）建设项目必须实行工程监理而未实行工程监理的；（六）未按照国家规定办理工程质量监督手续的；（七）明示或者暗示施工单位使用不合格的建筑材料、建筑构配件和设备的；（八）未按照国家规定将竣工验收报告、有关认可文件或者准许使用文件报送备案的。以上第四项和第六项为本案违法行为的处罚依据。
【典型意义】
XX工程项目单位未履行相关手续擅自开工案发生后，省交通质监局执法人员根据《建设工程质量管理条例》对项目单位（当事人）做出相应处罚，案件处理及时，法律依据清晰，也借此机会向公众宣传交通工程质量监督管理政策，对有关项目单位的潜在违法行为起到了一定约束。
该案典型意义在于：一是全面落实“谁执法谁普法”普法责任制。XX工程项目单位未履行相关手续擅自开工案中，监督执法人员正确执法，根据相关法律法规对项目单位未履行相关手续擅自开工的行为进行停工和罚款等相关处理，在案中案后向项目单位开展水运建设工程相关法律法规的普法工作，使其能正确认识到违法违规事实。二是本案将可作为往后罚款案例参考。就XX工程项目单位未履行相关手续擅自开工案而言，省交通质监局如何正确执法，在哪些情况下法律法规可作为依据，每个程序每个步骤该怎么走等，已详细记录并备案归档。三是加强普法宣传，推广典型案例。在交通厅网站、给省部级的报告和各级监督机构的交流中介绍此案情，增强了法治宣传教育的实际效果，使同行同业对案件事实及相关法律问题有了更理性的认识。四是本案正面影响较广，执法理念走在全国前列。2013年及以后未履行相关手续擅自开工的新建项目虽仍存在，但其违法的严重程度得到减轻，合法开工的项目也显著增多。在2015年交通运输部下发《关于开展沿海港口工程未批先建专项整治活动的通知》前，我省相关工作已取得阶段成果。
【案例总结】
基本建设程序是对基本建设项目从酝酿、规划到建成投产所经历的整个过程中的各项工作开展先后顺序的规定，它反映我们工程建设各个阶段之间的内在联系，是从事建设工作的各有关部门和人员都必须遵守的原则。之前在我省的水运工程建设项目中，存在着一些未履行基本建设程序而擅自开工的情况。为扭转这种不规范局面，省交通质监局对未履行基本建设程序而擅自开工的工程项目加大宣传教育和行政执法力度，对个别违法行为严重的项目单位处以行政处罚，执法人员经过立案、调查取证（录像、现场和询问笔录）、核审和决定等一般程序，对XX工程项目单位分别送达了《关于责令XX工程停工整顿的通知》、《违法行为通知书》和《行政处罚决定书》等。本案的涉案工程属我省公路水运建设工程的首例罚款对象，省交通质监局严格执法、勇于碰硬，是我省交通工程质量监督管理执法工作的重大举措，是执法机关严格规范管理项目方法的体现，有力地促进基本建设程序履行规范化，在当时受到各省交通质监机构的重视和关注。