改革是一个不断探索、总结、改进和完善的过程。海南实行燃油附加费改革,是海南省主要领导胆识与集体智慧的结晶,是国外先进经验与海南具体实际的有机结合的产物,它对全国燃油消费税改革起到了排头兵的作用。
做独特的改革发展之路
1993年初,时任海南省委书记兼省长的阮崇武同志首先提出在海南省开征燃油附加费的改革课题,接着有关部门反复调研后三次提出改革方案。1993年5月24日,阮崇武同志主持召开省政府常务会议。汪啸风、陈苏厚、毛志君、王学萍、刘名启、刘学斌等省领导参加了会议。省计划厅、财税厅、交通厅、建设厅、物价局、法制局和体改办等部门列席了会议。专题研究海南开征燃油附加费的改革方案。省交通运输厅汇报了《海南省公路养路费征收管理实施细则》的起草经过及相关具体问题。会上阮崇武同志第一个提出燃油附加费改革方案。有的同志在赞成实施开征燃油附加费的同时,又提出了一些不同的意见,主要是:开征燃油附加费实际上是政府的行为,手段单一,不利于社会融资投入到公路建设上来;油料走漏和部队用油不好控制,非车用油不得补偿。有的还主张特殊路段如机场仍要设卡征收地方交通费等等。会上展开了非常热烈的讨论。阮崇武同志说:“收费问题,要在汽油上作点文章,欧洲就是在汽油上收费的,其他任何费都没有,只有把汽油和柴油控制住了,费就好收了,这个办法最合理,还可以省去多少人来收费。在海南实行最好,又合理,又合算,又省事,我认为控制油比控制几万辆车要容易得多。实行这个办法,汽油要统一加价。不要专门再搞什么收费站,机场那一块由民航售票时一次过就行了。”汪啸风同志说:“在汽油上作文章,很合理,海南可先行,做个试验,确定一个汽油的提价幅度问题。加油站进场要严格管理,加油站要特批,我们只管销售环节。”与会的省领导都充分发表意见,支持燃油附加费的改革,至于改革中和实行后发生的具体矛盾和问题,可通过深入、细致的调查研究加予解决。会议基本上达成一致意见,并提出四条供修改完善改革方案时予以遵循的原则:1、汽(轻柴)油价外加价标准,以现有的交通规费水平加上本次会议拟增加的规费和建设基金进行测算后确定,加价幅度以百分比形式与油价挂钩。油价和价外附加费公开处理,但要一次收取;2、运输用油必须实行统一销售管理,油价附加费控制在零售环节上,由用户负担,同时还要制定出价外附加费收入分配办法;3、建立规范化的油料销售网络,设立专业、批发、零售等网点。全省油料的进岛、批发、零售等要制定严格的管理规定并进行监督。4、新方案实施后,公路上除了按规定设置的路政管理机构外,其他收费检查机构一律撤除。这次会议拉开了征收海南省机车辆燃油附加费改革的序幕。
1993年5月25日,省交通运输厅厅长陈求熙到国家交通部向黄镇东部长作了汇报。黄部长对省长下决心在海南首先槁起公路规费征收办法的改革表示钦佩和支持。黄部长说:“这是一个大的举措,将会对全国产生辐射效应。这个课题,部里已作专题研究了两三年了,但一直未敢下决心。海南四面环海,率先搞起来很有条件,但一个省单干,难度也很大,其中涉及面广,问题很多。你们要注意两件事:第一,公路规费改成征收机动车辆燃油附加费这只是规费征收办法的一个大改变,但公路规费征收的性质和法律依据没有改变;第二,既然是征收公路规费,就必须依法专款专用,并由交通部门统一掌握使用。我最担心的就是这点。这样一变以后,把原来由我们自己掌握的钱变成由财政、计划部门去掌握了。我们把主动权丢了!动不动一个计划、一个报告向人家讨钱,那就麻烦了,要是出现那种局面就不可取了。”黄部长还向海南推荐了对这个课题在国内外作了大量考察研究工作的交通部公路经济研究所的两位专家帮助、指导。随后,省各有关部门全面展开了对方案的修改、补充、完善工作。省交通运输厅等部门先后多次向上作了汇报,并加强部门之间的沟通联系。
1993年12月10日,省政府召开常务会议,审议《海南经济特区机动车辆燃油附加费征收管理办法》(以下简称管理办法)草稿,并提出修改意见。会议议定,原则通过该《管理办法》,请交通运输厅、省法制局根据会上所提出的意见抓紧修改;对《管理办法》的修改,要体现“多用路,多付费”的原则,做到统筹兼顾,科学合理,立足长远。规费征收标准的确定,既不能给燃油使用者增加过重负担,又要使公路建设投资者有利可图,还要考虑到公路维修、交通路段管理等费用;要认真做好《管理办法》实施前的各项准备工作,成立“海南省公路规费征稽局”,尽快组建一个强有力的领导班子,不失时机地开展工作;会议要求全省各有关部门和单位都要积极参与,大力支持,确保《管理办法》顺利实施。
12月13日,省法制局、省交通运输厅根据10月10日省政府常务会议对《管理办法》所提出的意见,进行了修改并将修改后的稿子呈送省政府。14日,汪啸风副省长将修改后的《管理办法》转送阮省长审阅,并批示以省政府令的形式在1994年元旦前夕公布。15日阮省长对《管理办法》进行修改、补充。16日省政府再次进行修改,并草拟政府令的文本报汪副省长审批后报阮省长签发。
12月19日,阮省长签署了《管理办法》(海南省人民政府第39号令),将养路费、过路费、过桥费、运输管理费“四费合一”征收燃油附加费,定于1994年1月1日起施行。
12月20日,省交通运输厅主持召开全省有关职能部门参加的通报大会。1、宣布成立“海南省交通规费征稽局”。做好开征机动车辆燃油附加费,征收管理的前期准备组织工作。2、关于做好《管理办法》工作。会议安排汪啸风副省长出席,并请求在出席会议上作指示。因汪副省长有事不能参加会议,而以书面形式给会议作指示:“省政府将发布政府令,将全省交通规费征收方式改为燃油附加的方法。这件事非常复杂,但有较好的改革效益,请全省有关部门积极配合,坚决执行。(1)要充分认识其必要性和可行性;(2)要严密组织加强管理,特别要管住那些违反规定的“地下加油站”;(3)要加强领导、省市县交通厅、局、公路局和原交通规费征收机构的领导要带头做好本单位职工的工作,把这件事办好。这些部门的负责同志,如果不按政府的规定办,而去另搞一套,省政府将要严肃追究责任。希望你们把工作做细,向与会人员转告我的这些意思,这也是崇武同志的意见。”在会议上,省交通运输厅陈厅长宣读汪副省长的指示,并要求有关部门认真按照汪副省长的批示精神办,布置做好开征燃油附加费前准备工作和衔接工作,并切实做好宣传、解释工作。
12月31日零时省交通规费征稽局及其派出机构按属地管理原则,统一组织对辖区内所有加油站的燃油库存进行计量,确认征收燃油附加费的起始数据。
从此,海南交通规费征收的改革正式步入实践之中,并形成它独特的改革发展之路。
改革,在实践中完善
开征燃油附加费,在国外是国际通行做法,但在国内没有先例,尤其是在一个省份单独推行,矛盾突出,难度太大,因此,需要在实践中不断地总结、改进、完善。
1、根据开征燃油附加费运行中出现的问题和缺陷,省政府及时发布《通告》,规范和细化有关环节的管理。由于农、牧、渔业、旅游业、服务业的非车用油操作管理难,以及非机动车辆使用柴油的补偿难以甄别等问题,1994年4月29日,以省政府令第45号文件颁布了《海南经济特区机动车辆燃油附加费征收管理办法补充规定》(以下简称补充规定),变更了对柴油附加费征收方式,实行了对非公路通行油的适当补偿。
2、针对行政机关、企事业单位内部油站,油库漏征附加费、加油站及汽油运输管理的法条不够完善、偷漏燃油附加费行为的法律责任条款不完备,执法力度不强和有些条文与《中华人民共和国行政处罚法》相抵触等问题,需对《管理办法》进行修改补充。1996年8月23日由省人大常委会第24次会议批准通过了《海南经济特区机动车辆燃有附加费征收管理条例》(以下简称管理条例),将省政府颁布的行政规章上升为地方性法规,强化了征收机制,堵塞漏洞,加大执法、监督力度。
3、根据《管理办法》的规定,对柴油机动车实行在加油站零售环节按柴油价格的60%价外从价计征燃油附加费,但由于非车用柴油所占市场份额大大超过车用柴油的市场份额,强行按规定征收势必影响其他行业的发展,加重社会负担,不尽合理。采取审核免征的方法,人为因素太多,漏洞太大,不可取。1994年5月1日省政府及时颁布施行的《补充规定》,改变柴油机动车附加费的征收模式,实行按车辆核定载质量吨位和征收标准定额征收燃油附加费,外省柴油机动车进入本省两个月内的,按本省征收标准的30%按日计征燃油附加费,进入本省两个月以上的,按本省征收标准全额征收燃油附加费。在征管手段上随着科学技术发展不断走向规范化、科学化。先后建立了柴油机动车辆征费管理系统、移动式电子稽查系统和车辆号牌自动识别系统,实现了电脑联网征费、不停车稽查和集中数据库统管征费车辆信息等,大大提高了柴油机动车燃油附加费的征管效益和行业形象。
4、在对汽油燃油附加费的征管上,始终坚持了价外计费从量计征燃油附加费。早期的方法是根据加油站的实际销售量,按销售价格的60%计征燃油附加费,这种方法存在着不少痹端,如:油品价格浮动大或加油站隐瞒销售数量、征稽人员弄虚作假、批发企业出库汽油去向不明等等,《管理条例》的颁布施行,强化了批发企业、运输汽油环节和加油站零售环节的监管,征收方式改为定额从量计征燃油附加费,收费方法由原来加油站销售出的汽油量征收,改为加油站进油时按进油量预缴燃油附加费。1996年经省编委批准,成立了省燃油批发管理所,加强了批发企业汽油进销存的有效监督。采用双管齐下的办法,同时监管批、零企业,并形成了相互制约的管理机制。在汽油燃油附加费的征管手段上,根据各阶段出台的法规和针对不同时节的特点,不断修正、补充,立足基础工作,在征管中谋发展。一是加强加油站(油库)经营许可管理。利用《管理条例》的授权,征稽机构认真研究设置加油站(油库)的准人条件,同时对加油站的建设进行全程监督,有效杜绝利用埋设暗罐和暗管走漏汽油附加费现象。二是加强汽油运输车辆的管理。对运输汽油的车辆实行了从油库到加油站的定点、定线和定时的闭合管理。三是加强油库批发企业发油的有效监督。征稽机构派人住库对出库汽油的数量和预缴燃油附加费情况进行核验,从源头上堵塞漏洞。随着计算机网络技术的发展,2007年起,在全省各油库启用了IC卡发油控制管理信息系统,实现了异地、集团(中石化、中国石油一票式)预缴汽油附加费和全天候无人现场职守发油,既满足经营企业的业务需求,又确保预缴附加费及时准确解入省财政专户,提高了征费效率,减少人力物力投入,取得了明显的社会效益。实现了阮崇武省长燃油附加费改革的初衷,即:“把油管好了,费就好收了”。
5、1994年颁布的《管理办法》规定燃油附加费的征收标准为燃油销售价格的60%计征燃油附加费,由于从1994年1996年9月期间,我省的油价基本稳定在2500元/吨。《管理条例》颁布时仍然规定征收标准按销售的油价的60%计征燃油附加费。此后,由于国际油价的上涨,我省的燃油售价也逐渐上升,按燃油售价计征燃油附加费,无疑大大加重了群众的经济负担。1995年起,征收标准经省物价、交通和财政部门核准后,确定按1500元/吨从量定额征收汽油附加费;柴油机动车从开征燃油附加费初期开始,与汽油同样的方式和标准征收。1994年5月起改为按核定载质量以300元/吨·月的标准定额征收柴油机动车燃油附加费。此后,随着省内高等级公路建设规模不断扩大,上述的征收标准已经远远低于实际测算的应征标准,特别是通行费(过路、过桥费)远远低于同等发达地区省份的征收标准,不符合海南公路建设实际。2006年3月1日经省物价、交通和财政部门核定调价,其标准确定为:汽油1.42元/升,柴油机动车390元/吨·月。同时,针对机动车辆动力燃料的多元化,省政府于2005年10月1日颁布施行了《海南省机动车辆燃气附加费征收管理暂行办法》,对使用天燃气和液化气的机动车辆开征燃气附加费,征收标准定为:天燃气0.70元/立方米,石油液化气0.56元/升。
一脚油门踩到底:海南品牌
自1994年实行燃油附加费改革以来,我省交通规费收入快速增长,为公路养护和建设筹集了大量的资金,取得了显著的经济效益和社会效益。
第一,实现了便捷快速的交通理念。“一脚油门踩到底”成了全社会的共识,更成了海南交通的代名词和交通人的自豪,其社会效益无可置疑。
第二,促进交通规费收入快速增长,为公路养护和建设筹集了大量资金。1994年,我省燃油附加费年收入3.24亿元,比改革前的1993年公路规费(包括养路费、车辆通行费、运管费部分)年收入同比增长了81%。2007年,全省燃油附加费年收入已达到10.92亿元,与1994年相比,增长了7.68亿元,增长幅度达到237%。15年征收燃油附加费累计达110多亿元,年均递增10%。以燃油附加费作为公路建设的资本金,争取国家投资和银行贷款,大规模修建高等级公路,特别是1999年环岛高速公路建成全程贯通后,相继配套完善沿线市县出口路,标志着以高等级公路为主动脉,辐射市县、开发区、旅游区的海南公路网络建设基本完成。
第三,从源头上解决公路“三乱”问题。实行燃油附加费改革后,我省撤销了所有公路沿线收费站卡,使我省成为全国第一也是唯一没有公路收费站卡的省份,公路的“三乱”现象从源头得以根治,深得社会和广大群众的拥护。1998年,在海南建省十周年之际,燃油附加费改革被企业评为“最满意的政府十件事之一”。2008年,又被评为建省办经济特区20年来的“十大新闻事件”。
第四,能体现“用路者付费,多用路者多付费”的原则。开征燃油附加费后,简化了缴费手续,体现了科学、合理的收费原则,汽油售价里就包含了燃油附加费,不需要办理相关的缴费和报停手续,改变了过去多头分管的混乱局面。由于车辆燃油的消耗量可以反映使用道路的情况,因此,把公路规费与燃油消耗直接挂钩,耗油越多,行驶道路的里程越多,应缴费额也越高,车辆不行驶就不用缴纳,比较科学合理,真正体现“用路者付费,多用路者多付费”的原则。
第五,促进科学技术进步。开征燃油附加费从客观上促使车辆拥有者追求低消耗高效率的车型,同时也促使汽车生产企业研发生产低消耗,多种燃料动力的混合车型,促进科学技术进步,有利于创建环保型、节约型的经济运行体系。
海南燃油附加费改革在全国属创新之举,曾在国内引起强烈的反响,得到社会各界的普遍认同,国家发改委、财政部、交通部等有关机构先后多次派人到海南专门考察海南改革的情况,作为燃油消费税改革的课题。对我国目前开展的燃油消费税改革不无启发,并提供有益的尝试和借鉴。
2008年12月20日海南省经国务院特许,颁布施行了《海南省机动车辆通行附加费征收管理暂行办法》,以征收燃油附加费的模式开征车辆通行附加费。
2009年1月1日,随着国家燃油消费税改革政策的正式出台。2009年3月25日,海南省第四届人民代表大会常务委员会第八次会议通过废止《海南经济特区机动车辆燃油附加费征收管理条例》的决定。这一凝结了海南省委、省政府集体智慧,饱含交通人辛勤汗水,烘托海南人民敢于率先的改革已经光荣地完成其历史使命。燃油附加费的征收已经划上了完满的句号。并以它独特的改革精神继续激励着海南特区人民开拓进取的热情。
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