公路规费,是按照有关法律、法规征收,用于公路事业的专项事业费。为了改进公路规费的征收管理,保障公路建设及养护资金的筹集,我省于1994年实行燃油附加费改革,经过17年的不懈努力,我省公路规费收入逐年稳步增长,对经济建设的发展起到举足轻重的作用。2008年底,在国家成品油价税费改革之际,为巩固燃油附加费改革的成果,我省继续沿用燃油附加费的征收模式,于2008年12月20日正式开征通行附加费。我省的公路规费改革,立足于本省实际,借鉴国际先进经验,并以强有力的法律制度加以保障,实行公路规费是我省交通工作者不断探索与创新的成果,是依法治省的光辉典范。
一、依法开征,完善制度,不断促进燃油附加费的征收管理。
(一)燃油附加费征管的立法必要性
建省后,为了适应我省经济建设的需要,省委省政府确定了今后15年内的公路建设总目标,即建成以高速公路为主动脉,高等级公路沟通市县,辐射开发区和旅游区,乡乡通油路,村村通公路的岛内公路网。据概算,“八五”、“九五”期间,我省公路建设资金需200亿人民币。如果仍然沿袭传统的公路规费征收模式已无法满足公路建设的需求。此外,我省原有的公路养路费是按车辆装载质量定期定额征收,平均摊派,无法体现“用路者付费,多用路者多付费”的原则,用路频率高的车辆与用路频率低的车辆,承担相同的费用,无法体现公平合理的原则。
为改进公路规费的征收与管理,保障公路养护和公路建设资金的筹集,从源头上解决公路“三乱”问题,保障公路畅通。1993年12月19日,省政府发布了《海南经济特区机动车辆燃油附加费征收管理办法》(以下简称《管理办法》),规定我省从1994年1月1日起,在全国范围内率先实行公路规费征收模式改革,将原来的公路养路费、过路费、过桥费和公路运输管理费“四费合一”,统一收取燃油附加费。
我省在实行燃油附加费的改革初期,因无法解决非车用燃油的燃油油附加费返还问题,所以不得不改变燃油附加费的征收模式。1994年4月,省政府发布《海南经济特区机动车辆燃油附加费征收管理办法的补充规定》(以下简称《补充规定》),规定对柴油机动车辆按车辆装载质量,定额征收燃油附加费。
1996年8月23日,省人大常委会第二十四次会议通过了《海南经济特区机动车辆燃油附加费征收管理条例》(以下简称《条例》),《条例》自公布之日起废止了《管理办法》和《补充规定》,将燃油附加费征收管理的有关规定由地方政府规章上升为法律效力更高的地方性法规。
(二)制定配套征管制度,确保法规顺利实施
为了保障《条例》的实施,征稽机构采用先进的科技手段,先后建立了汽油经营企业的动态计量监管制度、IC卡加油综合管理信息系统、柴油机动车辆征费管理档案、车辆进出岛车牌自动识别系统以及外省柴油机动车辆建立中心数据库,不断完善燃油附加费征管措施,并通过强化稽查力量打击偷漏燃油附加费的行为,确保燃油附加费应征不漏。
(三)燃油附加费改革的成效
1、《条例》实施后,公路规费与燃油消耗直接挂钩,体现了“用路者付费,多用路者多付费”的原则,更科学合理。同时由于缴费同使用的汽油量成正比,车辆拥有者为了节约成本,开始追求油耗低效能高的车型,从而节约了能源。
2、从源头上解决了公路 “三乱”问题。实行燃油附加费改革后,我省撤销了所有公路沿线收费站卡,使我省成为全国第一也是唯一没有公路收费站卡的省份,公路“三乱”现象从源头得以根治,深得社会和广大群众的拥护。在海南建省十周年之际,燃油附加费改革被企业评为“最满意的政府十件事之一”。
3、解决了政府职能部门车辆长期不缴纳交通规费的问题,在一定程度上遏止了政府特权意识。燃油附加费改革前,相当部分政府单位的车辆不缴或少缴养路费,对通行费也要求免收,甚至强行冲卡现象时有发生。实行燃油附加费改革后,由于政府部门的车辆绝大部分为汽油型车辆,在加油时难以主张特权,也必须缴纳燃油附加费,从根本上解决了这部分车辆长期不缴纳交通规费的问题。
4、简化缴费手续,体现科学、合理收费的原则。开征燃油附加费后,对于汽油车辆的缴费义务人而言,购买汽油时汽油售价里就包含了燃油附加费,不需要再办理相关的缴费和报停手续,改变了过去多头分管的混乱局面。
5、收费公路收费成本和行政执法成本得到缩减。
征收燃油附加费后,原有的收费站卡被撤销,新修的公路、桥梁不再设置收费站,相应的资金建设和维护成本得到了节约,管理工作人员也缩减,大大降低了收费公路的征收成本。从行政管理角度来讲,行政稽查的成本也大大降低。在原来的征收模式下,查处逃漏规费行为须通过查处各类车辆来发现;燃油附加费改革后,稽查重点为柴油机动车辆和汽油销售运输环节。由于柴油机动车辆仅占机动车总量的小部分,汽油销售企业的营业场所比较固定,汽油的运输有准运单据可查证,因此稽查工作量大幅度减少。目前,我省征稽系统共有560多人,而收费金额达到10亿,征收成本在全国是最低的。
6、《条例》实施以来,我省燃油附加费收入取得了较大的增长。1994年全省燃油附加费收入比改革前的1993年公路四费收入增长72%,并呈逐年快速增长的势头,2008年全省交通规费收入达12.63亿元,是1994年收入的3倍多,1994年~2008年15年间共征收交通规费110亿元,不仅有效解决了海南过去养路费长期入不敷出的状况,而且有效地集中资金投资兴建一大批重大交通基础设施。
二、承前启后,依法行政,巩固公路规费改革成果。
(一)以法律为依据,适时开征通行附加费
根据国家燃油税改革方案,在国家统一提高成品油消费税税率后,将在全国取消公路养路费、公路运输管理费等六项收费项目,并逐步有序取消政府还贷二级公路收费。但该方案并没有取消高等级高级公路的通行费,因此,改革后,全国除海南外,仍在公路收费站收取车辆通行费。
我省过去的车辆通行费是含在燃油附加费中征收的,由于这次改革取消的六费中包含了我省燃油附加费中的公路养路费和公路运输管理费,我省已不再可能继续征收燃油附加费。在我省《海南经济特区机动车辆燃油附加费征收管理条例》修改废止前,作为过渡措施,省政府可以先行出台规章征收通行附加费,以保证国家燃油税费改革的顺利实施。经认真分析,反复论证,省政府决定采取不设卡的收费方式,即汽油在销售环节征收车辆通行附加费,柴油机动车辆按核定的征费吨位和征收标准,定额征收机动车辆通行附加费,并报省委同意。这一思路提出后,国务院领导和有关部委非常赞同并表态给予支持。2008年12月18日,省政府召开第五届省政府第21次常务会议,审议并通过了《海南省机动车辆通行附加费征收管理暂行规定》(以下简称《暂行规定》),决定从2008年12月20日零时起正式开征通行附加费。
(二)开征通行附加费的意义
1、巩固海南燃油附加费的改革成果,确保全省道路畅通无阻。
我省“一脚油门踩到底”的燃油附加费征收模式,使公路交通的畅通无阻,对优化海南投资环境,促进经济发展发挥了重大作用。另一方面,燃油附加费的征管模式,大大降低了管理成本和车辆营运成本,提高公路使用效率,公路运输效益明显。改革已实施15年,社会各界及广大人民群众已适应这一征费模式。开征通行附加费,实现了与燃油附加费征管的无缝衔接,不仅可以继续保持我省良好的征费环境,同时也适应海南经济建设特别是国际旅游岛建设的需要。
2、相应减轻车主负担
一是汽油、柴油通行附加费征收标准与我省原汽油、柴油燃油附加费征收标准相比,降幅分别为36.6%和46.2%;二是对涉农的拖拉机、三轮机动车及进行跨行作业的联合收割机等车辆予以免征车辆通行附加费,每年减轻社会负担1900多万元;三是以燃气为动力的出租车、公交车,暂不征收燃气通行附加费,每年减轻经营者负担2300万元。此外,我省在制定集装箱车辆征费标准计量时已经充分考虑其负担,原来核定征费标准计量是牵引车头和挂车分开征费,这样“一车多挂”负担比较重,为此,新的征费标准计量改为牵引挂车按照牵引车整备质量和准牵引总质量之和折半核定,同时,对超过20吨的按照20吨计征,这样大大减轻了集装箱车的经营负担。
3、保障我省公路规费的稳定收入
从2008年12月26日起至2009年10月20日,我省征稽机构已征收车辆通行附加费收入7.4亿元,占年度计划的98.9%。按照当前的收入情况,2009年将超额完成省财政主管部门下达的7.5亿元的年度征收计划。规范的管理,严格的执法,人性化的服务,不仅稳定费源,而且促使缴费义务人自觉履行义务,实现我省公路规费的稳步增收,保证公路建设资金的收入,缓解政府还贷压力。
三、我省规费改革的经验
(一)落实科学发展观,不断适应社会发展的需要,是改革的根本要求。
任何一项体制改革,都是为了改变当前存在的问题,必须立足于现状,同时,为了保持工作的持续稳定,必须有一定的前瞻性。我省的公路规费征收模式的改革,也遵循这一原则。燃油附加费的改革是为了更多的筹集公路建设及养护的资金,改变当时公路建设滞后的状况;同时,为了改革的顺利进行,对未来可能出现的问题必须进行充分考虑,我们在立法上使用授权执法、制订兜底条款等方式为日后根据实际情况开展工作确立了法律依据。通行附加费开征时,由于准备时间不足,为了保证其顺利开征,省人民政府出台临时性政府规章对征管工作予以规范,为日后在总结工作经验的基础上,出台地方性法规保留了空间。公路规费征管法规和各项管理制度的制定,总是基于现实,会相对滞后于不断变化的情况,因此我们必须以科学发展观为指导,在工作中不断总结经验教训,完善法规制度,改进管理手段,才能将工作提升到新的台阶。
(二)依法行政,是规费征收模式改革的前提。
依法行政,前提是有法可依。为了保证我省规费改革的推行,我们坚持法律先行,以明确的法律依据作为征管工作的保障。从《暂行规定》到《条例》,以及各相关政府职能部门相继制定的规范性文件,不断完善我省公路规费管理的法律依据,这是我们有效开展征收及执法工作的前提。
依法行政,重在严格执法。由于我省实行特有的公路规费征收模式,征稽部门面对前所未有的执法难题,不仅要对柴油车辆的征缴进行管理、对汽油经营企业进行监管,还要对诸如海上偷运汽油、黑油点生产加工违规汽油等各类偷漏公路规费的行为进行打击,执法难度和风险较大。面对复杂的情况,我省征稽执法工作者不畏艰难,在征收和稽查的工作中严格执法,涌现出黄建忠同志这样不受利益诱惑,不畏暴力威胁的征稽烈士,大批征稽工作者在平凡的工作岗位上献出青春和汗水,确保公路规费改革工作的顺利实施。
(三)完善的管理制度,是工作顺利开展的重要保障。
法律的实施,必须以完善的管理制度为辅。征稽人员在实际工作中,不断积累总结经验,摸索新思路,制定了有效的管理制度,最大限度的克服人为因素的影响,使工作程序不断规范。同时,完备的管理制度离不开科技管理手段的运用。自公路规费改革以来,我们采用了车辆缴费管理系统、IC卡加油综合管理信息系统、车辆进出岛牌号自动识别系统等高科技手段,使征稽工作更加规范和高效。
我省公路规费改革至今已跨越了十七个年头,回顾过往,我省公路建设成效显著,促进经济飞速发展,燃油附加费改革已完成其历史使命。在国家新的政策环境下,通行附加费的征管工作必须坚持依法行政,在总结经验的基础上不断开拓进取,继续谱写我省公路规费改革的新篇章。
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