关于《海南省民用无人机管理办法（暂行）》的解读

一、起草的背景（目的、必要性等）

为贯彻落实习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区三十周年大会上的重要讲话和《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》精神，按照国务院、中央军委空中交通管制委员会办公室关于研究建设无人机综合监管试验平台的批复，为着力解决当前海南无人机产业发展中存在的问题，我厅开展了《海南省民用无人机管理办法（暂行）》（以下简称“管理办法”）研究起草工作。该办法既是无人机综合监管试验平台建设的内容，也是平台运行的基础条件。

随着无人机产业的兴起和无人机飞行活动量的迅速增长，无人机的应用领域和应用场景越来越广阔，在国防和国家经济建设中的地位也越来越重要。近年来，受益于技术创新、消费升级、资本投入和政策环境等多重因素有利影响，给无人机制造业和无人机应用业带来了巨大的推动力。海南省因得天独厚的地理优势，开展无人机产业发展具有巨大的优势和潜力。

由于无人机运行的管控难度大、违法成本低，无人机使用者也无明晰的规定可供遵循，给空防安全、航空安全以及人民生命财产安全等方面带来了较大潜在危险，也影响了无人机产业发展。目前，浙江、四川、广东、新疆、深圳等地都根据本地区的实际情况，分别出台了相应的管理措施和办法，对保障无人机产业安全快速发展发挥了重要作用。

为推动海南省无人机产业的健康发展，着力提供更加安全、便捷、高效的无人机服务，切实维护好、保障好人民群众的生产生活和服务体验，充分发挥海南无人机综合监管试验平台的作用，特制定了本《管理办法》。

二、起草的过程

（一）深化基础研究。为做好《管理办法》的研究起草工作，我厅会同相关部门，成立了课题组，开展工作。一是坚持发展与安全并重。把无人机产业发展和确保飞行安全、重要目标安全作为起草工作考虑的重点，科学处理统筹管理与使用的关系，重点考虑登记识别、人员资质、民用无人机运行等关键环节，在保障无人机产业发展需求的基础上，有效降低安全风险。二是坚持创新发展。研究把握民用无人机运行特点规律，借鉴国际有益做法，着力在分级分类、空域划设、计划申请等管理措施上实现突破。三是坚持问题导向。以规范微型、轻型无人机运行及相关活动为重点，查找存在的矛盾问题，剖析症结根源。四是坚持放管结合。对不同安全风险的无人机明确不同管理办法，放开无危害的微型无人机，适度放开较小危害的轻型无人机。

（二）开展专项调研。课题组奔赴多个省、市进行专项调研工作。一是赴四川省和云南省调研无人机干扰民航班机飞行事件的原因和处理结果。二是赴广州市和深圳市无人机厂家集中地区，调研无人机产业发展情况。三是到海口市、三亚市军民航和当地机场等单位调研无人机飞行管理问题。通过实地调研、召开研讨会等形式，把握问题导向和目标导向，充分听取各级管理部门、企业和行业专家等各方意见和建议。

（三）反复修改完善。在完成《管理办法》初稿后，课题组结合国家部委、国家空管委办公室以及各地方政府印发的有关文件，如国务院、中央军委空中交通管制委员会《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例（征求意见稿）》，中国民用航空局《轻小型民用无人机飞行动态数据管理规定》、《民用无人机驾驶员管理规定》、《民用无人驾驶航空器经营性飞行活动管理办法》、《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》、《民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法》，《浙江省无人驾驶航空器公共安全管理规定》，《四川省民用无人驾驶航空器安全管理暂行规定》，《深圳地区无人机飞行管理实施办法（暂行）》，多次与国家机关请示沟通，深入了解国家部委及地方政府的政策措施。同时，广泛征求了军航管制单位、民航管理单位、省直有关部门及相关通航企业意见，并结合各单位反馈意见逐一研究、修改完善。

三、重点问题的说明

（一）关于本办法的形式

无人机管理涉及军民航单位事权，且国家有关法规制度正在制定完善和陆续出台中，为尊重军民航单位事权和避免与国家新规定发生冲突，《管理办法》拟先按照规范性文件形式实施，待条件成熟时，再通过政府规章或地方性法规进一步加强法律效力。

（二）关于国家无人机的管理问题

主要考虑目前从体制上和监管平台的能力上都不具备管理国家无人机的条件。另外，国家无人机管理超出了省立法事权范围。据此，《管理办法》不包含国家无人机的管理问题。

（三）关于飞行计划申报

为最大限度释放低空空域资源，空域主管部门将无人机空域划分为无人机适飞空域与无人机管控空域。微型无人机、轻型无人机和植保无人机在适飞空域内飞行，均无需申报飞行计划。为简化飞行计划审批流程，提高无人机飞行效率，在无人机管控空域内飞行的单位或个人，在飞行前按规定提交飞行计划申请即可，计划内容涵盖飞行地点、时间以及空域等信息，无需在提交飞行计划申请前再单独进行空域申请。

（四）关于法律责任

对有关民用无人机的违法、违规行为的惩处，在《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国民用航空法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》、《通用航空飞行管制条例》、《通用航空经营许可管理规定》、《非经营性通用航空登记管理规定》、《民用无人驾驶航空器经营性飞行活动管理办法》等现行法律法规中已有相关内容的，在《管理办法》没有重复或赘述。

（五）关于海南无人机综合监管试验平台

海南无人机综合监管试验平台，是由海南省人民政府按照国务院中央军委空中交通管制委员会办公室有关规定建设的具备监视和必要管控功能，通过互联网提供服务的系统。其中，中国民航局无人驾驶航空器空管信息服务系统（UTMISS）作为平台的重要组成部分。海南无人机综合监管试验平台纳入海南通航飞行服务站运行管理体系，由海南金林通用航空研究院有限公司负责系统维护和运行。从事无人机飞行的单位或个人需按照中国民航局《轻小型民用无人机飞行动态数据管理规定》（AC-93-TM-2019-01）的要求向UTMISS报送无人机实时飞行动态数据，可通过www.utmiss.com在线提交飞行申请并查看批复信息。业务咨询联系电话：0898-36357287、36357286，传真：0898-36357283。