没有证据可能灭失或难以取得的情存形，使用证据登记保存

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案情简介

原告李俊杰，男，1967年11月12日出生，汉族，湖南省岳阳华容人，住湖南省华容县，系湘Ｆ×××××号车辆所有权人。

委托代理人李武卫，湖南碧灏律师事务所律师。

被告岳阳市君山区道路运输管理所，住所地岳阳市君山区林角佬君交大厦二楼。

法定代表人徐德志，所长。

委托代理人周伟，岳阳市君山区法律援助中心律师。

原告李俊杰不服被告岳阳市君山区道路运输管理所（下称君山运管所）行政强制措施一案，于2016年9月29日向本院提起行政诉讼。本院于2016年9月29日立案后，于2016年9月30日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年10月20日公开开庭进行了审理。原告李俊杰及委托代理人李武卫，被告君山运管所法定代表人徐德志及委托代理人周伟均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被告君山运管所于2016年9月14日作出湘君运管措施决定［2016］4号《君山区道路运输管理所行政强制措施决定书》，认定原告李俊杰驾驶湘Ｆ×××××小轿车在未取得道路运输经营许可的情况下，擅自从事道路旅客运输经营，违反《中华人民共和国道路运输条例》第十条的规定，依据《中华人民共和国行政强制法》第二十四条、《中华人民共和国道路运输条例》第六十二条的规定，决定暂扣湘Ｆ×××××小轿车。

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原告观点

原告诉称，2016年9月14日上午九时许，原告李俊杰驾驶湘Ｆ×××××小车途径岳阳市君山区君山大道时，遭被告君山运管所所长徐德志为首的一行工作人员强行拦截。原告要求被告出示证件，被告所长徐德志拒绝。被告粗暴执法，在未经调查的情况下即以原告涉嫌非法营运，将原告的车辆拖至被告院内予以扣押。原告来到被告单位后，被告工作人员既未对原告进行询问和调查，也未出具扣押车辆的决定书和清单。此后原告多次到被告单位要求返还车辆，均遭拒绝。2016年9月20日下午，被告作出”湘君运管登记决定［2016］号《证据登记保存决定书》。以原告涉嫌非法营运为由，决定对原告的湘Ｆ×××××小车作为证据保存至2016年9月21日。2016年9月22日上午，原告随委托代理人一同至被告处，要求放车。被告所长以原告拒绝配合调查及登记期尚未到期为由，拒绝返还车辆。在原告的要求下，被告以2016年9月14日的名义向原告出具一份《君山区道路运输管理所行政强制措施决定书》湘君运管措施决定［2016］4号违法扣押原告的车辆。扣押超出法定期限，其行为严重违反法律规定，故请求法院依法撤销被告湘君运管登记决定［2016］号《证据登记保存决定书》和湘君运管措施决定［2016］4号行政强制措施决定，并赔偿原告经济损失2920元，以维护原告的合法权益。

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被告观点

被告君山运管所辩称，一、被告李俊杰违法营运事实清楚，证据确凿，应依法立案查处。2016年9月14日，李俊杰未取得道路运输经营许可，擅自驾驶湘Ｆ×××××小轿车非法载客4人，收费35元/人，行至君山区景明路口时被执法人员查获，依法应依《中华人民共和国道路运输条例》第六十三条对其违法营运的行为立案查处；二、扣押原告车辆，于法有据，程序合法。被告严格按《中华人民共和国行政强制法》第十八条的规定执行，履行了告知义务，原告所诉没有事实依据；三、湘Ｆ×××××车辆系因违法运营被依法扣押，且未超过法定期限，不存在赔偿损失问题，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。

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证据分析

被告向本院提交了以下证据、依据：1、被告君山运管所组织机构代码证、法人证书，法定代表人证明和原告身份证、驾驶证、车辆行驶证复印件，拟证明被告行政执法职权的主体资格和行政相对人身份；2、被告单位的立案审批表、实施行政强制措施申请书、罗军、程永红等人的交通运输行政执法证、现场笔录及照片、证据登记保存决定书、送达回证，拟证明被告实施行政强制措施程序合法；3、行政强制措施决定书、证人谈某、刘某的身份证复印件、谈某、张某、刘某询问笔录、刘某书写的情况说明、张某手机截图、君山公安分局林角佬派出所处警情况说明、报警案件登记表，拟证明原告有非法营运的事实；4．幸福商务车队的广告、君山区钱粮湖汽运公司周理平2016年8月25日电话举报案件登记表、钱粮湖汽运公司2016年8月26日《关于严厉打击”黑车”的请求报告》、华泰公司和钱粮湖汽运公司全线车主联名举报《关于请求终止岳阳至注滋口商务车队的非法运营车的报告》，拟证明华泰公司与钱粮湖汽运公司反映注滋口商务车队，通过0730－8340005、834×××3电话招揽岳阳至注滋口客源，扰乱客运市场，要求君山运管所依法打击。

经庭审质证，原告李俊杰及委托代理人对被告所提交证据发表质证意见如下：对证据组1无异议；对证据组2被告单位在执法时没有按程序审批、立案，现场笔录系打印件，不是在现场制作的笔录，现场照片也不能反映原告有非法营运的事实、手机截图没有证据证明手机的所有权人及通话祥单，不符合证据要求、行政强制措施决定书未按程序送达原告，应系事后伪造，程序严重违法；对证据组3询问笔录的证人没有出庭接受质证，其证言的真实性存疑，不应采信；对证据组4无证据证明原告与广告中的电话号码有通话记录，也与本案的事实没有关联性，不应采信。

本院对上述证据认证如下：

对证据组1，证明原、被告行政主体和行政相对人身份地位，该组证据具有真实性关联性合法性，对其证明效力本院予以确认；对证据组2，证明被告办案程序，对该组证据，原告提出系事后制作、没有当场送达文书的异议，经查，证人刘某的《情况说明》中证明：”当日运管所的人在捉车，一辆红色的江淮牌小越野车不听运管所工作人员拦车指令，加速往前冲，运管所人员开着执法车追赶，在君山纸箱厂巷子里面逼停该车。运管所的人将司机和乘客分开问话，说司机收钱拉客，违反道路运输方面的法律规定，要扣押车辆，要求司机将车开到被告单位办扣车手续，配合调查。司机和运管所的人员相互争吵，两方都打了报警电话，警察来了，那个司机还说要开车撞人，反正不肯接受处理”。有派出所处警情况说明、报警案件登记表证明，因原告拒不配合。在行政强制措施决定书、现场笔录上办案人员注明原告拒不配合签收能与其他证据相互印证，符合当时情形。原告关于该决定系事后制作的诉辩意见，没有证据证明，故本院不予采信。该组证据具有真实性、关联性、合法性，对其证明效力本院予以确认；对证据组3证人的证言，情况说明，手机截图的异议，证人的证言证明通过幸福商务车队的约车名片、张某手机通话截图，从约车、坐车、谈价经过能相互印证，证人之间的证言相互吻合，反映案件的真实情况，证据形式合法，与本案有关联，本院对其证明效力予以确认；对证据组4第三人投诉存在幸福商务车队通过约车电话号码进行非法运营，但不能证明原告有非法营运事实，与本案无直接关联，该组证据本院不予采信。但该组证据证明有群众反映有黑车从华容县注滋口非法载客至岳阳市区。

对原告所提供证据的认定：

对原告所提供其他证据与被告所提供证据相一致的，本院已做了认证，在此不再复述。

原告对被告扣押其车辆造成的损失，在起诉至开庭时未举证，在庭后，原告向本院提交了其与岳阳市顺兴汽车租赁有限公司的租赁合同复印件一份，发票二张，金额分别为9975元、1200元。造成原告租车损失57天，350元/天，共计19950元。因被告保管车辆不善，导致车辆维修损失1200元。合计21150元。此证据已超过举证期限，且与其在诉状中要求赔偿额不符，本院依法不予采信。

经审理查明，2016年9月14日上午，案外人谈某、张某通过户外广告约车电话（与幸福商务车队名片电话一致）834×××3叫车．随后原告李俊杰通过手机137××××0007与案外人取得联系，双方电话约定按照车费为35元/人，将其从华容县注市镇注市街载至岳阳市区，到目的地付款。原告李俊杰驾驶湘Ｆ×××××小轿车，从华容注市街陆续将乘客谈某、张某等四名乘客接上车前往岳阳市区。行至岳阳市君山区景明路地段时，被告执法人员罗军、程永红等5人将原告查获。被告工作人员要求原告配合调查，原告不予配合，并与被告执法人员发生争执，报警称有人抢夺车辆。公安民警到场后，发现系被告执法人员查处涉嫌非法营运的执法行为，遂对原告进行劝解、教育，要求其配合执法人员执法。被告工作人员当场开展执法调查，进行现场、车辆、人员等拍照，制作现场执法笔录，询问调查该车乘客谈某、张某。谈某、张某均证明与原告约车、谈价、上车的经过。张某还提供了手机当日上午与原告的通话截图。由此被告工作人员经与单位领导汇报并经其批准，认定原告行为涉嫌非法营运，为保存证据，被告决定采取证据登记保存措施，并将湘君运管登记决定［2016］号《证据登记保存决定书》送达原告签收，遭原告拒绝。现场执法人员再次经批准，现场制作并送达湘君运管措施决定［2016］4号《君山区道路运输管理所行政强制措施决定书》，决定扣押原告非法营运车，遭原告拒绝。被告随后邀请在场目击证人刘某作了简单问话，并由刘某亲自书写了《情况说明》。证明当日被告执法人员送达法律文书被拒绝并将车拖回被告单位，作出了执法现场笔录等相关情况。同时被告执法人员罗军、程永红签注原告拒不配合调查和文书签收情况的注解说明。2016年9月20日，原告前往被告单位要车，被告再次向原告送达《证据登记保存决定书》以及《君山区道路运输管理所行政强制措施决定书》，原告仍不签收。2016年9月22日，原告在委托代理人陪同下前往被告处，要求被告立即返还被扣押的车辆，遭到被告拒绝。被告第三次向其送达了湘君运管措决［2016］4号行政强制措施决定书，原告于当日签收。2016年9月29日，原告向本院提起行政诉讼。

本院认为，原、被告争论的焦点是：一、原告是否有非法营运的事实；二、被告办案程序是否违法。三、被告作出湘君运管登记决定［2016］号《证据登记保存决定书》是否合法。

一、原告是否有非法营运的事实；被告在执法过程中，发现原告在未取得道路运输经营许可的情况下，私自载客，有证人谈某、张某、刘某的证言、手机截图、现场照片、证明原告有非法进行旅客运输，事实清楚、证据确实，本院据此认定原告非法营运成立。原告辩称是帮朋友带客回岳阳的事实不予采信；

二、被告办案程序是否违法。

被告在办理此案过程中，基本上按《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定，履行了相关程序。被告采取行政强制措施前向行政机关负责人报告并批准、现场执法由两名执法人员实施、在执法过程中出示了执法证件、原告在执法现场、告知了事实理由权利和救济途径、听取了原告关于其为熟人顺风送客的申辩、制作了现场笔录并对原告拒绝配合进行了注明、对现场在场知情人做了询问调查。虽然被告在现场笔录的制作、决定书的送达上有一定的瑕疵，有待在今后的工作中进一步提高执法水平，但对处理结果不造成影响。原告关于未按《湖南省道路运输条例》第四十四条第二款的规定二十日内处理完毕，属于超期执法的意见，是对该条文的错误理解（该条文是指相对人如果在二十日内不能提供有效营运证，行政机关即可据此认定其非法营运事实的成立）。故对原告该诉辩意见，本院不予采信。本院据此认定被告行政行为程序合法，原告关于被告程序违法的诉辩意见，本院不予支持。

三、被告作出湘君运管登记决定［2016］号《证据登记保存决定书》是否合法。被告依据相关法律扣押原告非法营运车辆，只应向其出具扣押清单即可。但被告错误适用证据保存，依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款规定：”行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。”只有在证据有可能灭失或难以取得的情况下，行政机关才有权采取证据保存措施。很显然，原告车辆不属于此种情况，被告该行为违法，依法应予撤销。

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判决

综上所述，本院认为：根据《中华人民共和国道路运输条例》第六十二条、《中华人民共和国行政强制法》第九条、第二十二条的规定，被告具有道路运输管理职权其行政主体资格适格。被告依据其现场查获的证据认定原告非法营运，事实清楚，证据确实，被告依据《中华人民共和国道路运输条例》第十条、第六十二条、《中华人民共和国行政强制法》第二十四条之规定对原告作出暂扣湘Ｆ×××××小轿车的行政强制措施，适用法律正确。原告要求被告赔偿扣车期间的经济损失的诉讼请求，无事实和法律依据，本院不予支持。被告作出的岳湘君运管措施决定（2016）第4号行政强制措施决定书，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，原告关于被告该行政行为违法并请求予以撤销，并赔偿原告经济损失的诉求，没有法律和事实依据，本院不予支持。被告错误适用法律，做出湘君运管登记决定［2016］号《证据登记保存决定书》，依法应予撤销。但被告该行为并未造成原告任何损失，原告要求被告赔偿扣车期间的经济损失的诉讼请求，无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：

撤销被告岳阳市君山区道路运输管理所湘君运管登记决定［2016］号《证据登记保存决定书》；

驳回原告李俊杰其诉讼请求。

本案受理费50元，由原告李俊杰负担30元，由被告岳阳市君山区道路运输管理所负担20元。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省岳阳市中级人民法院。

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二审裁定

湖南省岳阳市中级人民法院（2017）湘06行终18号

本院认为，原审判决认定的基本事实不清。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：

一、撤销湖南省岳阳市君山区人民法院（2016）湘0611行初12号行政判决；

二、发回湖南省岳阳市君山区人民法院重审。

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再审判决

湖南省岳阳市君山区人民法院（2017）湘0611行初2号

本院认为，本案争议的焦点是：一、原告是否有非法营运的行为；二、被告作出的湘君运管登记决定［2016]号证据登记保存决定书、湘君运管措施决定［2016］4号行政强制措施决定书、湘君运管延长扣押[2016]2号延长扣押期限决定书、湘君运管处罚决定[2016]8号行政处罚决定书是否合法；三、原告因该次行政行为遭受的损失是否需要被告赔偿，赔偿数额是多少。

关于焦点一，被告在执法过程中，发现原告在未取得道路运输经营许可的情况下，私自载客，有证人谈某、张某、刘某的证言、证人手机截图、现场照片等证据能相互印证原告有非法进行旅客运输的行为，属于非法营运。原告辩称帮朋友带客回岳阳的理由应不予采纳。

关于焦点二：1.从实体方面来看，因原告李俊杰未取得道路运输经营许可擅自从事道路旅客运输经营，君山运管所依据《中华人民共和国行政强制法》之规定作出行政强制措施决定书，因原告李俊杰不配合调查，导致案情复杂，君山运管所依照《中华人民共和国行政强制法》之规定作出延长扣押期限决定书，并依据《中华人民共和国道路运输条例》第十条、第六十三条和《君山区道路运输行政处罚裁量权基准》第1序号第1违法行为阶次之规定，作出行政处罚决定书，均符合法律规定。因原告李俊杰属于非法营运，被告在作出行政强制措施决定书时只须向其出具扣押清单，但被告君山运管所依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。”之规定，作出证据登记决定书的行为属于重复执法，依法应予撤销。

2.从程序方面来看，被告在办理原告李俊杰非法营运过程中，现场有两名执法人员，出示了执法证件，执法人员听取了原告关于其为熟人顺风送客的申辩理由，对相关人员制作了现场笔录并对原告拒绝配合调查进行了注明，对现场在场知情人做了询问调查，原告在执法现场被告知了事实理由、权利和救济途径，采取行政强制措施前向行政机关负责人报告并经批准，案情复杂时经集体研究讨论，上述行为基本上符合《中华人民共和国行政强制法》第十八条之规定，依法按程序进行了执法。虽然被告执法人员在现场笔录的制作、决定书的送达上有一定瑕疵，有待在今后的工作中进一步提高执法水平，但对处理结果不造成影响。原告还提出未按《湖南省道路运输条例》第四十四条第二款的规定二十日内处理完毕，属于超期执法的意见。经查，该条文是指相对人如果在二十日内不能提供有效营运证，行政机关即可据此认定其非法营运事实的成立，但并不表示行政机关必须在二十日内作出相应行政处罚，原告对该条文的解读存在偏差，故对原告的该项意见，应不予采纳。

关于焦点三，因原告确实存在非法营运的事实，被告依法暂扣并延长扣押期限，符合法律规定，该行政行为虽造成原告一定的损失，但损失的产生与被告的行政行为不具有法律上的因果关系，原告请求赔偿损失的依据不足，被告不应承担赔偿责任。

综上所述，根据《中华人民共和国道路运输条例》第六十二条、《中华人民共和国行政强制法》第九条、第二十二条的规定，被告具有道路运输管理职权，行政主体资格适格。被告依据其现场查获的证据依法认定原告非法营运的事实清楚，证据确实，被告依据《中华人民共和国道路运输条例》第十条、第六十二条、《中华人民共和国行政强制法》第二十四条之规定，对原告作出暂扣湘Ｆ×××××小轿车的行政强制措施的具体行政行为合法。被告作出的岳湘君运管措施决定（2016）第4号行政强制措施决定书、湘君运管延长扣押[2016]2号延长扣押期限决定书和湘君运管处罚决定[2016]8号行政处罚决定书，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，原告提出被告的行政行为违法，请求予以撤销并赔偿经济损失的诉求，没有法律和事实依据，本院不予支持。被告错误适用法律，做出湘君运管登记决定［2016］号《证据登记保存决定书》，依法应予撤销，但该行为对原告并未造成任何损失，原告要求赔偿扣车期间的经济损失的诉讼请求应不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条之规定，判决如下：

撤销被告岳阳市君山区道路运输管理所湘君运管登记决定［2016］号证据登记保存决定书；

驳回原告李俊杰的其他诉讼请求。

本案受理费50元，由原告李俊杰负担30元，由被告岳阳市君山区道路运输管理所负担20元。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省岳阳市中级人民法院。

【思考与启发】

一、《行政强制法》

第十八条　行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：
    （一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；
    （二）由两名以上行政执法人员实施；
    （三）出示执法身份证件；
    （四）通知当事人到场；
    （五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；
    （六）听取当事人的陈述和申辩；
    （七）制作现场笔录；
    （八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；
    （九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；
    （十）法律、法规规定的其他程序。

二、《中华人民共和国道路运输条例》

第六十二条　道路运输管理机构的工作人员在实施道路运输监督检查过程中，对没有车辆营运证又无法当场提供其他有效证明的车辆予以暂扣的，应当妥善保管，不得使用，不得收取或者变相收取保管费用。

三、《行政处罚法》

第三十七条 行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录。

行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。

执法人员与当事人有直接利害关系的，应当回避。

四、本案中，被告在执法过程中，发现原告在未取得道路运输经营许可的情况下，私自载客，有证人谈某、张某、刘某的证言、证人手机截图、现场照片等证据能相互印证原告有非法进行旅客运输的行为，事实清楚、证据确凿，不存在“证据有可能灭失或难以取得的情况”，被告采取证据登记保存措施，有悖于法。

五、对没有车辆营运证又无法当场提供其他有效证明的车辆，可以依法暂扣，被告未使用强制措施，而是使用证据登记保存，且登记保存的起始时间在保存车辆之后，程序错误。