在法院诉讼期内不得强制执行

1案情简介

上诉人（原审原告）甘正双。

委托代理人杨小强。代理权限为特别授权代理。

被上诉人（原审被告）澧县县乡公路管理处，住所地湖南省澧县。

法定代表人杨宇光，主任。

委托代理人汤和平，湖南中锋律师事务所律师。代理权限为一般授权代理。

委托代理人刘杰，该处工作人员。代理权限为特别授权代理。

上诉人甘正双因与被上诉人澧县县乡公路管理处（以下简称澧县公路处）路政行政强制一案，不服湖南省澧县人民法院（2014）澧行初字第10号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年4月13日公开开庭审理了本案。上诉人甘正双的委托代理人杨小强，被上诉人澧县公路处的委托代理人汤和平、刘杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原审判决认定：2104年7月5日，澧县公路处作出澧路政措施（2014）1号《限期拆除违法建筑决定书》，认定甘正双在澧县澧澹乡羊古社区居委会一组的附属房屋在公路X058线建筑控制区内，违反了《中华人民共和国公路法》的相关规定，限甘正双于2014年7月8日前自行拆除违法建筑，逾期不拆除的，将依法进行强制拆除。2014年7月14日，甘正双不服该决定，向湖南省澧县人民法院提起行政诉讼。该院于2014年8月28日作出（2014）澧行初字第9号行政判决维持澧县公路处作出的限期拆除决定。甘正双不服，上诉至本院。本院尚未对该案作出终审判决。

2014年7月7日，澧县公路处向甘正双送达了澧路政执行催告（2014）1号行政强制执行催告书，限其自动拆除期限为1日。甘正双未在规定期限内自动拆除涉案建筑。2014年7月9日，澧县公路处向甘正双送达了澧路政执行（2014）第1号行政强制执行决定书。同日，澧县公路处强制拆除了涉案建筑。甘正双不服澧县公路处作出的强制执行决定，再次提起行政诉讼。

原审另查明，羊多线X058原为省道1852线，1996年变更为乡道Y064线，2011年变更为县道X058线。

原审法院认为：澧县公路处作为县乡公路的行政管理部门，具有依法查处违反公路管理相关法律、法规行为的职责。该处在作出限期拆除违法建筑决定数日后，即对甘正双作出强制拆除决定并予以实施，违反了《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，即在法院诉讼期内不得强制执行。因甘正双有违法建设的行为，且涉案建筑已拆除，恢复原状已无可能。原审法院遂判决确认澧县公路处作出的澧路政执行（2014）第1号行政强制拆除决定违法。驳回甘正双的其他诉讼请求。案件受理费50元，由澧县公路处负担。

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上诉人观点

甘正双不服一审判决向本院上诉称：公路管理处对涉案房屋无执法权；其修建、装潢房屋的行为未违反法律规定；澧县公路处在一审中提交的证据由其工作人员越权取证获得的，不能采信。综上，上诉人请求二审法院依法撤销一审判决，撤销澧县公路处作出的澧路政执行（2014）第1号行政强制拆除决定，并判令澧县公路处将已拆除的涉案房屋恢复原状。

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被上诉人观点

被上诉人澧县公路处辩称：涉案房屋位于县道X058旁，该线路属于县乡公路，常德市人民政府常政函（2009）104号文，并未改变该线路的性质；甘正双修建涉案房屋的行为发生在1993年，受《公路管理条例》的调整，其修建涉案房屋的行为违法；其工作人员收集证人证言符合法律规定，应当采信。综上，被上诉人请求二审法院维持一审判决，驳回上诉。

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证据分析

双方当事人一审提交并经质证的证据已随案移送至本院，经审查，可以作为认定本案事实的依据。本院审理查明的事实与原审认定的事实一致。

本院认为，关于澧县公路处对涉案的房屋有无行政管理权以及甘正双修建涉案房屋的行为是否违法问题，在甘正双诉澧县公路处限期拆除违章建筑一案（也即本院审理的（2014）常行终字第53号案）中已作出认定。因此，本案争议的焦点在于澧县公路处作出的澧路政执行（2014）第1号行政强制执行决定是否合法。

根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案中，2104年7月5日，澧县公路处对甘正双作出澧路政措施（2014）1号限期拆除违法建筑决定，甘正双不服该决定，于2014年7月14日向湖南省澧县人民法院提起行政诉讼。澧县公路处于7月9日作出澧路政执行（2014）第1号行政强制执行决定时，甘正双已就限期拆除违法建筑决定向湖南省澧县人民法院提起行政诉讼，案件尚未审结。因此，澧县公路处作出的澧路政执行（2014）第1号行政强制执行决定违法。鉴于涉案房屋处于公路沿线建筑控制区内，且已拆除完毕，撤销该行政行为或者将涉案房屋恢复原状将会损害县道X058（羊多线）的交通安全，进而损害社会公共利益，因此，对于被诉行政行为应当确认违法，不能撤销，对于上诉人甘正双提出将涉案房屋恢复原状的请求，应不予支持。

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判决

综上所述，原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人甘正双负担。

本判决为终审判决。

【思考与启发】 

一、《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”

二、现行存在的两种原则，分别导致了“行政复议或者行政诉讼期间不停止具体行政行为的执行和停止具体行政行为的执行”两种做法。

　　由于现有法律的冲突导致了两种情形的产生，一是行政机关有权强制执行的，可以做到行政决定不停止执行。这种情形体现了“在复议和诉讼期间不停止具体行政行为执行的原则”;二是行政机关无强制执行权而要申请人民法院强制执行，当事人已申请行政复议或者提起行政诉讼的，人民法院对行政机关的行政行为是不予强制执行的，要等复议机关作出复议决定或是法院审理结束后才能决定是否强制执行。此种情形体现了“在行政复议或行政诉讼法定期限内法院不进行司法强制执行的原则”。

　　(一)在复议和诉讼期间不停止具体行政行为执行的原则。

　　所谓行政复议或行政诉讼期间不停止具体行政行为的执行，是指行政机关不因当事人申请行政复议或者提起行政诉讼而暂时停止具体行政行为的执行。《行政诉讼法》第四十四条规定：“诉讼期间，不停止具体行政行为的执行”，《行政复议法》第二十一条规定“行政复议期间具体行政行为不停止执行”，《行政处罚法》第四十五条规定“当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外”，《行政强制法》第三十四条“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行”。因此，复议和诉讼期间不停止具体行政行为执行的原则体现了行政行为一经作出，就具有执行力和强制力，不能因为行政复议或者行政诉讼而停止和间断。也就是说在行政复议或行政诉讼期间具体行政行为不停止执行包括不停止履行和不停止行政强制执行两种情形。不停止履行，就是指行政管理相对人的自觉履行，即具体行政行为一经作出，行政管理相对人就应在规定期限内主动予以履行(此种情形属于相对人自觉履行义务，法律或法规不应当制止或干预)。不停止行政强制执行是指为了保障行政权合法有效行使和行政管理活动的有序进行，有强制执行权的行政机关对不履行具体行政行为的行政管理相对人所采取的一种强制手段。

　　(二)在行政复议或行政诉讼法定期限内法院不进行司法强制执行的原则。

　　《行政诉讼法》第六十六条规定“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行”;《行政强制法》第五十三条“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉有关问题的解释》第八十六条规定行政机关申请执行其具体行政行为，应当具备“具体行政行为已经生效”的条件;第九十四条规定“在诉讼过程中，被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为，人民法院不予执行”。从以上规定可以看出，行政机关作出的具体行政行为在行政复议和行政诉讼期间申请人民法院强制执行，人民法院不予受理和不予执行。如何理解行政复议和行政诉讼期间停止具体行政行为的执行?一是行政机关只能在公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内未申请复议或者未提起行政诉讼又不履行义务时，才可以申请人民法院强制执行。二是具体行政行为是否生效，是人民法院受理并执行行政机关的具体行政行为的法定条件之一。在行政复议或者行政诉讼期间，具体行政行为还处在审查阶段，其效力也处在不确定状态，还没有发生法律效力，因此，还不具备人民法院受理并执行的条件。三是在诉讼过程中，行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为的，人民法院不予执行，这是一般规定。只有在特定情况下，如不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的，人民法院才能先予执行，并还要求申请人提供相应的财产担保。除此之外，行政诉讼期间对被诉具体行政行为应不予执行。

三、在实际工作中，应当区分情况进行操作。

　　在目前法律没有修改或完善的情况下，我认为我们不能一刀切，要视具体情况区别对待。

　　(一)如果法律赋予行政机关有强制执行权，且执行标的物能恢复原状或者退还财物的情况，可以在行政复议或者行政诉讼期间不停止具体行政行为的执行。

　　行政机关要强制执行行政决定，首要条件是法律已赋予了强制执行权。根据《行政强制法》第十三条 “行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”行政机关是否有强制执行权，只能是法律才能赋予。此规定同时取消了行政机关根据行政法规自行设定强制执行权。目前，法律赋予行政机关强制执行权的有《城乡规划法》、《税收征收管理法》、《海关法》和《水法》等。如果上述行政机关依据上述法律规定，作出的具体行政行为，相对人不履行时，且执行标的物可以恢复原状或者退还财物或赔偿损失，行政机关可以根据需要适时强制执行，而不受相对人是否申请行政复议或是提起行政诉讼的影响。

　　(二)如果法律赋予行政机关有强制执行权，但执行标的物不能恢复原状或者退还财物，行政机关最好遵循行政复议或者行政诉讼期间不停止执行原则的例外。

　　行政机关根据法律的规定，享有强制执行权，但执行标的物在执行中或执行完毕后，如据以执行的行政决定被撤销、变更，或者执行错误，执行标的物不能恢复原状或退还财物，行政机关在相对人是否行使救济权利前和行使权利期间，行政机关最好停止具体行政行为的执行。否则，根据《行政强制法》第四十一条规定：“在执行中或者执行完毕后，据以执行的行政决定被撤销、变更、或者执行错误的，应当恢复原状或者退还财物;不能恢复原状或者退还财物的，依法给予赔偿。”行政机关就要承担赔偿责任。

　　(三)行政机关没有强制执行权，而要向人民法院申请强制执行时，就要遵循行政复议或行政诉讼期间停止具体行政行为的执行。

　　根据现有法律的规定，行政机关向人民法院申请强制执行其作出的具体行政行为时，首要的条件就是该具体行政行为已经生效。必须在行政复议和行政诉讼期限届满后当事人未申请行政复议或提起行政诉讼或是在复议或诉讼结束后人民法院方可受案、审查并裁定是否准予执行，在行政复议和行政诉讼期限未满时人民法院不得强制执行，在行政复议或者行政诉讼过程中人民法院更不能强制执行。

　　四、《行政强制法》第四十四条的规定是行政复议或行政诉讼不停止执行原则的例外。

　　建筑物、构筑物、设施是重要财产，涉及价值较大，多数还关系到当事人的基本生活生产，影响到社会特别是城市的有序发展和建筑物周围多数人的权益，涉及面宽、社会影响大、社会关注度高。对违法的建筑物、构筑物、设施的强制拆除，在行政机关的执法过程中比较常见。为确保行政机关强制拆除的合法性，行政机关应当遵循《行政强制法》第四十四条规定的程序进行。此条的规定是行政复议或行政诉讼不停止执行原则的例外，也就是说强制拆除违法建筑物、构筑物、设施，必须要“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的”，行政机关才可以依法强制拆除。此时，如行政机关享有强制执行权的可以自行强制拆除;如法律没有明确规定由行政机关自行强制拆除的，行政机关应当申请法院强制执行。（二、三、四来源云南保山隆阳区人民法院网站）

本案中，澧县公路处于7月9日作出澧路政执行（2014）第1号行政强制执行决定时，甘正双已就限期拆除违法建筑决定向湖南省澧县人民法院提起行政诉讼，案件尚未审结。因此，澧县公路处作出的澧路政执行（2014）第1号行政强制执行决定违法。